- Az Állami Számvevőszék 2011-ben elkezdte az önkormányzati szektor rendszerszintű ellenőrzését. Ennek keretében tavaly decemberben a megyék, a megyei jogú városok s a főváros, 2012. április 24-én pedig 63 városi és 8 pilot jelentés kerül ki a szervezet honlapjára. Hogyan választotta ki az ÁSZ az ellenőrzött önkormányzatokat?
- 2011-ben úgy döntött az Állami Számvevőszék vezetése, hogy négy év alatt az összes önkormányzatnál ellenőrizni fogja a jogszabályoknak való megfelelést, az ellenőrzések sorrendjét pedig kockázatalapú kiválasztással határozza meg. Kockázatelemzésünk azt mutatta, hogy a rendszerszintű ellenőrzést a megyékkel és a megyei jogú városokkal kell kezdeni, itt voltak ugyanis a legnagyobbak a pénzügyi kockázatok. Az ellenőrzési kör kiegészült a fővárossal is, mégpedig azért, mert Budapest átfogó ellenőrzésére a rendszerváltozás óta nem került sor. Ezek a jelentéseink tavaly decemberben készültek el.

A most nyilvánosságra kerülő jelentéseink döntő többsége városok ellenőrzésének eredménye. Ebben a körben az ÁSZ reprezentatív mintavételt alkalmazott, azaz bár mind a 304 magyarországi várostól bekértük a tanúsítványokat, helyszíni ellenőrzésre csak 63 várost jelöltünk ki. A reprezentatív mintavételnek köszönhetően úgy tudunk a városi kör egészére érvényes megállapításokat tenni, hogy nem szükséges minden városba számvevőket küldenünk. A helyszíni ellenőrzés végül 62 városban indult el, Esztergom városától ugyanis nem kaptuk meg a kért dokumentumokat, így azt az ellenőrzésünket kénytelenek voltunk felfüggeszteni.

Ellenőrzéseink harmadik körét a pilot (próba) ellenőrzések alkotják. Ilyen ellenőrzésből eddig összesen 12-t készítettünk, 5 várost és 7 községet vizsgálva. Ősszel már megjelent 2 városi és 2 községi jelentésünk, most áprilisban pedig 3 város és 5 község pilot-jelentését tesszük közzé. Ezek a pilotok több területet is lefednek, az ellenőrzötteket kockázatalapon választottuk ki. Az volt a célunk, hogy beazonosítsuk a kockázatos területeket, kifejlesszük és leteszteljük a módszertant, illetve hogy az ÁSZ felmérje az ellenőrzések erőforrás- és időigényét. Ezek az ellenőrzések illeszkednek ahhoz a stratégiai célunkhoz is, hogy a tervezési folyamat fejlesztésével és megerősítésével javítsuk az ellenőrzések hatékonyságát. Az itt szerzett tapasztalatokat felhasználva kezdjük majd meg évi több száz falu ellenőrzését, ahol nagyon hangsúlyos terület lesz a belső kontrollrendszerek kialakításának és a kontrollok működtetésének ellenőrzése.

- Gyakoriak a félreértések az ÁSZ munkájával kapcsolatban, mert sokak számára nem egyértelmű, hogy mit ellenőriz pontosan az ÁSZ, és mit nem. Jelen esetben pontosan mit vizsgált a Számvevőszék?
- Egyszerre többféle ellenőrzést is folytatunk, ezek pedig nem feltétlenül ugyanazokkal a kérdésekkel foglalkoznak. A városi kör, illetve a reprezentatív mintavétellel kiválasztott városok ellenőrzésekor a pénzügyi helyzetet, az eladósodást, a működési, felhalmozási és finanszírozási kockázatokat vizsgáltuk. A pilot ellenőrzések széles területet fedtek le, egyszerre ellenőriztük a pénzügyi helyzetet, a belső kontrollrendszer kialakítását és a kontrollok működtetését, a tulajdonosi jogok gyakorlását, illetve a korábbi ÁSZ javaslatok hasznosítását. Új megközelítést tükröz, hogy a pilotok közé városok is bekerültek. Ennek az az oka, hogy a mostani városi rendszerellenőrzéssel nem ért véget a városok gazdálkodásának értékelése, a továbbiakban lesznek olyan városok, amelyeket kockázatalapon fogunk kiválasztani.

"Az ellenőröknek elsősorban nem a hibán kapott ellenőrzöttek fülét kell meghúznia"

- Mi a célja az ÁSZ ellenőrzéseinek?
- Az Állami Számvevőszék fő tevékenysége az auditálás, azaz munkája elsősorban a múltra irányul. Ebben az értelemben természetesen feladatunk a hibák, a rossz gyakorlatok beazonosítása, bemutatása. Mindez nem jelenti azonban azt, hogy az ÁSZ ellenőrzéseinek ne lenne hatása a jelenre és a jövőre. A 2011. július 1-jén hatályba lépett új ÁSZ-törvény kimondja, hogy az Állami Számvevőszék az ellenőrzési tapasztalatain alapuló megállapításaival, javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlést, annak bizottságait, és az ellenőrzött szervezetek munkáját, amellyel elősegíti a jól irányított állam működését. Ez azt jelenti, hogy a számvevőszékek tradicionális veszélyjelző, „őrkutya" szerepe Magyarországon kiegészül egyféle „terelőkutya" szereppel is. Ezt a célt szolgálja az is, hogy az önkormányzati jó gyakorlatok ismertté tétele érdekében az ÁSZ rendszeresen szemináriumokat szervez.

Április 17-én nemzetközi konferenciát rendeztünk az önkormányzatok eladósodottságáról, ahol nagyon pozitív visszajelzéseket kaptunk. Jelen volt a spanyol számvevők egy képviselője is, aki azt mondta: az ő felfogásuk szerint az ellenőröknek elsősorban nem a hibán kapott ellenőrzöttek fülét kell meghúznia, hanem mindenekelőtt segítséget kell nyújtani a helyes irányok kijelölésében. Ugyanígy látjuk mi is, és ezt szem előtt tartva dolgozunk.

- Milyen eredményre vezettek az ellenőrzések, milyen megállapításokat tettek?
- Először is nézzük, hogy milyen nagyságrendű problémával állunk szemben. Tavaly év végén Magyarország bruttó, uniós módszertan alapján számított államadóssága 21 749 milliárd forintot tett ki. Az önkormányzati adósságállomány ugyanekkor valamivel kevesebb mint 1300 milliárd forint volt, azaz a teljes államadósság alig több mint huszada. A közszolgáltatások nagy részét nyújtó önkormányzatok tehát a központi kormányzathoz képest viszonylag felelősen és kiegyensúlyozottan gazdálkodtak. A gondot az jelenti, hogy az adósság gyorsan nő, és ma már elérte azt a nagyságot, ami helyi szinten komoly gondokat okozhat.

A magyarországi önkormányzatok pénzügyi helyzete 2007 és 2010 között egyértelműen romlott, a pénzügyi kockázatok növekedtek. Valamennyi önkormányzat típust érintette a költségvetési források csökkentése, a középszinten működőknél pedig az illetékbevételek csökkenése is rontott a pénzügyi helyzeten. 2007 és 2010 között a megyei önkormányzatok bevételei abszolút értelemben 16,9 százalékkal csökkentek. A főváros, a megyei jogú városok és városok együttes bevételének 6,1 százalékos növekedése reálértéken szintén csökkenést jelentett. A finanszírozási gondokra utal, hogy 2010-ben a 304 városból 51, egy évvel később pedig 156 részesült ÖNHIKI támogatásban.

"A gondot az jelenti, hogy az adósság gyorsan nő"

Komoly problémát jelent, hogy az adósságszolgálati terhek kifizetésére az önkormányzatok többsége a folyó költségvetésében nem képes fedezetet biztosítani. Ez felhalmozási többlet hiányában az eladósodás növekedéséhez vezetett, miközben a likvid hitelek sok esetben már tartós működési és felhalmozási hiányt finanszíroztak. Egyértelműen növekedett a banki kitettség, és az önkormányzatok a szállítókat is a külső finanszírozás egyik eszközének tekintették. Az összes szállítói állomány 2007-ről 2010-re csaknem negyedével, a lejárt határidejű tartozások állománya pedig kétharmadával nőtt.

Jogosan merülhet fel, hogy bár sok központi és egyéb forrástól elestek az önkormányzatok, de ott voltak az európai uniós támogatások. Tapasztalataink szerint azonban ezen esetekben új kockázat jelent meg: most épp azok az önkormányzatok vannak ugyanis bajban, akik sikeresek voltak ezeken a pályázatokon.

- Miért? Mire mentek az EU-s fejlesztések?
- A gondok nagy részét az okozza, hogy az EU-s pályázatok túlfűtötték a beruházásokat a szűkös keretekhez képest. Sokszor nem a kötelező feladatellátás tárgyi feltételeinek fejlesztése, eszközhatékonyságának javítása volt a fejlesztések célja, hanem soha meg nem térülő, „presztizs" beruházásokat finanszíroztak. Nem szándékoltan ugyan, de az EU-s támogatások rossz közpénzügyi döntésekre csábítottak egyeseket.

A fejlesztési döntések során gyakran a magas támogatási arány élvezett elsőbbséget, a gazdaságossági és működési szempontok háttérbe szorultak. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzatok azt fejlesztették, amire pályázni lehetett és ahol nagyobb támogatási intenzitást lehetett elérni, és nem azt, ami feladataikból adódott volna, illetve amit gazdaságosan működtetni lehetett volna. Jelentős az állagromlásból, a pótlások elhalasztásából adódó rejtett adósság is - ezt nevezhetjük műszaki adósságnak -, amelynek finanszírozhatósága még hosszú évekig kétséges, ha a folyamatok így maradnak. Ez a helyzet viszont folyamatosan fenntartja a pénzügyi instabilitást és kiszolgáltatottságot a közfeladatot biztosító önkormányzatoknál is.

Paradox módon tehát kedvezőtlen hatással volt az önkormányzatok pénzügyi helyzetére az európai uniós pályázatokhoz kapcsolódó beruházási aktivitás is. Ez ugyanis olyan kötelezettségvállalásokat eredményezett, amelyeknél a visszafizetés fedezete nem biztosított.

- Egyre többet hallani devizahitelek, illetve az árfolyamok változása miatt bajba került önkormányzatokról is. Ezzel kapcsolatban mit találtak a számvevők?
- Egyértelműen látszik, hogy az önkormányzati körben, főleg a megyéknél és a megyei jogú városoknál jellemzővé vált a devizában történő eladósodás, a deviza alapú kötvénykibocsátás. A 2007-2008-ban ismert árfolyamok és kamatok mellett ez előnyösebb megoldásnak tűnt a hosszú lejáratú forinthitelek felvételénél.

Fontos azonban kihangsúlyozni, hogy a mai problémák nem erre vezethetőek vissza, a devizaadósság később fog előreláthatólag komoly gondot jelenteni. A kötvény- és hiteltartozások 85 százaléka a 2014-től kezdődő időszakot terheli, ami komoly terhet és jelentős kockázatot jelent. Mivel a visszafizetéshez szükséges tartalékok képzéséről az önkormányzatok nagy része nem gondoskodott, így várhatóan nőni fog a nehéz pénzügyi helyzetbe kerülő önkormányzatok száma. Kisebb részben az önkormányzatok pénzügyeit még hosszú távon is veszélyeztetik a PPP, illetve lízingtípusú finanszírozással megvalósult beruházások.

- A csupán a napi híradásokat követők számára is egyértelmű, hogy nem csak az önkormányzatok, hanem az önkormányzati cégek is komoly adósságokat halmoztak fel.
- Igen, ez így van, és az ÁSZ mostani jelentései már foglalkoznak is ezzel a kérdéssel. A valós pénzügyi helyzet megítéléséhez elengedhetetlen az önkormányzati társaságok pénzügyeinek figyelembe vétele. Ahogy egy család pénzügyei sem függetlenek a családi vállalkozás pénzügyeitől, ugyanúgy nem függetlenítheti magát egy megyei jogú város a saját közműcégeitől.

Egyelőre beláthatatlan mértékben, de fokozódó ütemben nőnek az önkormányzati vállalatok adósságai, amelyek jelenleg az önkormányzati kimutatásokban nem is láthatóak. Előzetes felméréseink alapján itt már 300 milliárd forint adósság halmozódott fel. Ezekért a tartozásokért a tulajdonost helytállási kötelezettség terheli, ami pénzügyi és konszolidációs kockázatot hordoz. Gondot jelent az is, hogy sokszor elmaradt az önkormányzat és a gazdasági társaságok pénzügyi kockázatainak együttes bemutatása, így a képviselő-testület nem kaphatott valós képet a pénzügyi helyzetről.

"A rejtett adósságokat természetesen időről időre ki kell fizetni"

Az önkormányzati cégek pénzügyeinek átláthatóságát nagyban nehezítette és gátolta, hogy 2011-ig az ÁSZ sem rendelkezett jogosítvánnyal az önkormányzati tulajdonban levő gazdasági társaságok ellenőrzésére. Az addig hatályos törvény csak az állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek ellenőrzését tette lehetővé, az önkormányzati társaságokét nem. Kezdeményezésemre a jogszabályt sürgősen, még az új számvevőszéki törvény megalkotása előtt módosította az Országgyűlés. Az ÁSZ 2011. január 1-jétől kapta meg ezt az ellenőrzési jogosítványt, amivel a BKV ellenőrzésének elindításával rögtön éltünk is.

Budapest esete jól mutatja, hogy milyen fontos az önkormányzatok és cégeik együttes kezelése. Az ÁSZ ellenőrzése ugyanis alapvetően rendben találta a Fővárosi Önkormányzat pénzügyeit, miközben a Budapest többségi tulajdonában levő cégek közül például a BKV mintegy 80 milliárd forintos adósságot halmozott fel. Ezeket a rejtett adósságokat természetesen időről időre ki kell fizetni. A konszolidációk komoly pénzügyi tehertételt jelentenek, és hozzájárulnak az adósság növekedéséhez is.

- Az ellenőrzések után a városi önkormányzatok fele a pénzügyi egyensúlyi helyzet azonnali helyreállítására kapott felhívást. Mit jelent ez pontosan? Csődben vannak a városok?
- Az Állami Számvevőszék egyetlen önkormányzattal kapcsolatban sem tett megállapítást a csőddel, illetve a csődközeliséggel kapcsolatban. A „csőd", illetve az „azonnali intézkedések szükségessége" nem fedi le egymást, az előbbi ugyanis egy jogi fogalom, az utóbbi pedig egy gazdálkodási, közgazdasági elemzésből adódó javaslat. Ez nagyon fontos különbségtétel.

A jelenlegi államszámviteli rendszer, illetve az ebből nyerhető információk szűkössége nem is teszi lehetővé, hogy az ÁSZ a csőddel, illetve a csődközeli helyzettel kapcsolatban bármilyen megállapítást tegyen. Amennyiben az ÁSZ egyes önkormányzatok esetében azonnali intézkedéseket tartott szükségesnek, az azt jelenti, hogy a pénzügyi helyzet stabilizálásával nem lehet tovább késlekedni, a folyamatok ugyanis nem fenntarthatóak.

- Sok város és az összes község esetében ez az első alkalom, hogy nyilvános ÁSZ-jelentés készül a gazdálkodásukról.
- A Számvevőszék általános hatáskörrel végzi a közpénzek és a közvagyon felhasználásának ellenőrzését, de az önkormányzatok beszámolóinak, zárszámadásainak teljes körű ellenőrzése nem kötelező feladatunk. Korábban a Számvevőszék csak a megyék, a megyei jogú városok és a fővárosi kerületek gazdálkodását ellenőrizte, mégpedig egy négyéves ciklusra szétterítve. Csak ezek a jelentéseink voltak nyilvánosak, a többi, mintegy 3100 önkormányzat ellenőrzése esetleges volt és nem volt nyilvános.

Ez abból adódott, hogy az ÁSZ jellemzően összegző önkormányzati jelentéseket készített, az azokat alkotó „részanyagok" - akkor szóhasználattal számvevői jelentések - egy 2003-as országgyűlési határozat értelmében nem voltak nyilvánosak. Így eshetett meg például, hogy Esztergomról szóló jelentésünket a polgármester ugyan hivatalból megkapta, hivatkozott is rá, de nem hogy a helyi polgárok, de még a képviselőtestület sem ismerhette meg megállapításainkat, helyzetértékelésünket. Ekkor kezdeményeztük, hogy minden jelentésünk kerüljön nyilvánosságra. Azóta ezt már jogszabály is előírja, az új számvevőszéki törvény ugyanis rögzíti, hogy az Állami Számvevőszék minden jelentése nyilvános.